因部分合作社挪用资金投资失败，引发挤兑倒闭风波，盐城多家农民资金互助合作社关门歇业。11月15日，盐城南洋镇及亭湖区两家关停的合作社大门紧闭。 新京报记者 谷岳飞 摄

11月15日，江苏盐城市银联农民资金互助合作社门口，多位“储户”手持还未兑现的存款凭条。这家合作社将互助资金投资房产项目失败，导致资金链断裂倒闭。新京报记者 谷岳飞 摄

2006年，孟加拉国的银行家尤努斯和他所创办的孟加拉乡村银行，获得诺贝尔和平奖。尤努斯的一大杰出贡献，就是开办和发展了“穷人银行”，人们无需抵押无需担保，就可申请小额贷款，它被看做是真正解决农民贫困、实现农民富裕的重要模式。

同一年，在江苏盐城市，出于几乎同样的目的，进行了农民资金互助合作社的试点，并打出了“农民自己的银行”的宣传标语。这一中国版的“穷人银行”广受农民欢迎，在盐城各乡镇遍地开花。走红的“盐城模式”，吸引了众多参观和学习者，并在全国多地推广。

让人没想到的是，仅仅9年过后，因部分合作社违背服务三农的初衷，挪用资金投资失败，引发储户挤兑潮，盐城一大波农民资金互助合作社倒闭。随之而来的巨额资金窟窿、农户上访等问题，让“盐城模式”从当地政府极力推动的香饽饽，变成了烫手山芋，进退两难。

11月15日上午，严春元站在盐城银联农民资金互助合作社门口，脸上布满和当天阴沉天空一样的愁容。

合作社大门紧闭，卷闸门上落满灰尘。“都关好几年了，拖欠了农户几千万的股金。”严春元嘟囔道。2013年，盐城多家农民资金互助合作社先后倒闭，银联合作社未能幸免。在这里，有严春元一家13.5万元存款，他急需这笔钱给患有罕见脑血管瘤的5岁孙女治病。

此前，给孙女治病花掉的50多万，全来自社会捐款和亲友借款。“为了挽救孙女幼小的生命，请求政府督促银联合作社兑付我个人存款，全家跪谢！”严春元将一份报告塞到记者手中，在这份报告的最后，严春元如此写道。

听闻记者来访，十多名群众也带着“存条”，赶到合作社门口。他们跟严春元一样，都是这家已倒闭农民资金互助合作社的储户。

“农民自己的银行”

在当地一个小镇上，先后成立了5家互助合作社，而许诺的“高收益”也让很多人将存款从商业银行，转存到互助合作社。

人群中，田荣富拿着一份“泪水投诉书”，他说没想到这家“农民自己的银行”会倒闭。

银联农民资金互助合作社成立于2010年，该社业务范围包括：在南洋经济区庆丰村范围内吸收社员基础股金、互助金，向本社社员投放互助金，其开办资金为50万元，单位法人为当地人蔡泽中。

这家合作社打出了“农民自己的银行”的口号。田荣富说，当时银联合作社不遗余力地宣传自己，称合作社受国家法律保护，得到了盐城市政府的支持，大厅里展示有盐城市主要领导鼓励发展农民资金互助合作社的批示。

银联农民资金互助合作社和一般的商业银行无异，但支付的利息要高很多。严春元回忆，当时商业银行存款年息约为3%，而银联合作社一开始给储户承诺的年息为6.48%，后来更是涨到10%、12%。

2012年7月7日，听了严春元的介绍后，田荣富将4万元移民款从银行取出，存入银联合作社。

田荣富是三峡移民，2001年从三峡移民至盐城。10多年开销，国家发的20多万安家费已经所剩无几。田荣富说，这剩下来的4万元是他的“全部身家性命”。

田荣富颇为信任严春元，严春元是当地民兵营营长。银联合作社成立后，严春元的另一个身份是这家合作社的“业务员”，老百姓一般都称其为吸储员。

严春元说，银联合作社的吸储员大部分都是村干部，“也不是正式的，群众有钱找过来，我们就顺便帮忙存过去。”

银联合作社鼓励这些业务员大量吸储，吸收存款达到30万，业务员每月就能拿到400多元的工资；30万以上，除了工资外，还有额外的奖励，“有业务员一个月拿到了将近8000元的收入”，严春元说。

“高收益”的刺激，让当地农户纷纷将原本存在商业银行的存款取出，存入银联合作社中。仅仅通过严春元介绍，当地农户存入该社的资金就有160多万。严春元自己也将家里13.5万元积蓄全存入其中。

当地政府一份汇报材料显示，至事发前，银联合作社吸储高达7100多万，涉及储户3500多户。

严春元说，因为有政府鼓励，当时在当地的小镇上，就先后有5家农民资金互助合作社成立。这5家农民资金互助合作社卖力宣传，大红的横幅挂得到处可见，热闹非凡。

“盐城模式”红极一时

盐城的互助合作社试点受到广泛关注，“盐城模式”也得以在多地推广，更被称为中国版“穷人银行”。

在盐城一百多家农民资金互助合作社中，2010年成立的银联合作社，只算是后起之秀。当地的第一家互助合作社，则早在2005年由盐城阜宁县硕集镇5位农民注册成立，被称为盐城农民资金互助合作社的原型。

次年，盐城市委、市政府决定支持硕集镇这5位农民的“创举”——2006年初，该市市委办公室、市政府办公室下发文件，要求按照中央有关文件精神，探索发展适合农村特点的农民资金互助合作组织。

当年10月，在盐城市亭湖区便仓镇，该市正式开展试点农民资金互助合作社。

这一试点在盐城当地被赋予极大的意义，盐城市委农村工作办公室一位工作人员以小岗村农民首倡家庭联产承包制类比，认为农民资金互助合作社这一“新鲜事”也将极大地造福中国农村。

试点农民资金互助合作社的背后，是商业银行投向三农资金的减少，以及手续的繁琐。

盐城农办的这名工作人员说，近年来，商业银行追求最大效益，弃农现象比较明显，投向农村、农业的资金越来越少，特别是农民急需的小额贷款，因为审核成本大、效益低，商业银行一般不太愿意涉猎。

农民资金互助合作社的出现，正好起到“拾遗补缺”的作用。它利用地缘、人缘的优势，吸收农村闲散资金，实行小额投放为主，农民贷款无需抵押、无需担保，存贷方便快捷，这极大地满足了农民生活、生产和创业的需求。

当地一位养殖大户告诉记者，此前他为了5万元贷款，跑了多家商业银行，不仅手续繁琐，而且即使放款，也是几个月之后，但有了农民资金互助合作社之后，借款就方便多了，这也是合作社广受欢迎的一大原因。

上述工作人员介绍，10位农民联合起来，具备一定条件后，即可向县（市、区）农经部门申请成立农民资金互助合作社，获批后在民政部门办理民办非企业法人注册登记。农民资金互助合作社在社员内部吸储，投放也被限制在社员内部，利息参照国家法定利率，年终按照经营情况进行分红。

2007年7月，盐城市委办公室、市政府办公室下发文件，在全市范围内扩大试点。

江苏省农业产业发展研究中心课题组数据显示，到2014年，盐城全市已有138个资金互助合作社，吸收20多万户农民入社，吸纳社员股金和互助金24.08亿元，累计向38万农户（次）投放150亿元。

盐城各地蓬勃开展的农民资金互助合作社受到广泛关注，前来参观学习、取经者络绎不绝，“盐城模式”因之走红，在全国多地得到推广。

理论界也注意到发端于盐城农村的这一新型社会组织，将其定义为“草根银行”或“草根金融”，堪称国外流行的“穷人银行”的中国版。

挤兑引发倒闭风波

违规投资非农产业失败，导致部分合作社资金无法回收，引发挤兑风波，留下数千万甚至上亿的资金“窟窿”。

按照预期，被各方看好的“穷人银行”应该走得更远才是，但包括严春元在内的很多储户，都没想到会出事。

2013年元月，听闻附近几家农民资金互助合作社倒闭了，严春元匆忙赶到银联合作社门口，才发现现场挤满了前来挤兑的储户。面对情绪激动的储户，银联合作社工作人员无奈告知，合作社资金链断了，无钱可兑。

盐城市政府相关部门随即调查发现，银联农民资金互助合作社将该社9成以上的农民互助金，投入到安徽天长市一个房地产项目上，出资金额高达1.2亿多元。

按照盐城市农民资金互助合作社的管理规定，农民资金互助合作社的资金不能投向非农产业，只能投向本区域内的农业。在实践中，这一中国版的“穷人银行”走偏，严重脱离了原本设计的为农民服务的轨道。

盐东镇新洋合作社是当地第一家倒闭的农民资金互助合作社，这家合作社成立于2009年4月，出事时账内外农民存款高达1.46亿元，涉及近5000名储户。

新洋合作社只有小部分资金用于农村业务，大部分的资金投向串场河大桥、安置房工程等非农领域。

受多方面因素影响，新洋合作社的这些投资未达预期收益，致使资金回笼困难，到期存款无法及时汇兑，引发老百姓集中挤兑。

挤兑潮迅速蔓延。

当地的瑞鑫合作社、东城合作社、东南合作社、环保产业园合作社、银联合作社等先后被波及，它们形如多米诺骨牌，在老百姓的疯狂挤兑中，一个接一个倒闭关门，留下一个个少则数千万、多则上亿的“大窟窿”。

记者调查获悉，该区成立的24家农民资金互助合作社中，总共有9家关门歇业。

盐城市相关部门不肯透露该市到底有多少家农民资金互助合作社倒闭，该市市委农办一位部门负责人介绍，大部分农民资金互助合作社运转正常，“确有少部分出现了一些问题”。

几乎与之同时，在江苏连云港、南京等地，亦出现多家农民资金互助合作社倒闭现象。连云港市灌南县4家农民资金互助合作社的1.1亿元存款被挪用、涉及2500多名储户，导致4家合作社无法正常兑现农民存款。

南京高淳区砖墙镇农民资金互助社被立案调查，该资金互助社吸收了大量储蓄存款，约有300多名“储户”，共3200万元资金无法兑付。

类似的新闻不断被见诸报端，公众对盐城模式的质疑达到顶点。

在不少人的眼中，农民资金互助合作社异化为一个融资平台，农村的钱不断被吸纳上来，大量流向非农产业，这显然违背了它成立的初衷。

错位监管下的“两套账”

当地官员指出，引发挤兑风波的互助合作社，均做了两套账，账内资金应付检查，账外资金流向了非农领域。

互助资金被挪用，严春元、田荣富等认为责任在于政府监管不力。

事实上，在2013年元月倒闭风波出现之前，盐城市政府对此已有所警觉，曾多次召开会议，要求打击和处置非法集资，并出台了联网监管制、利率严控制等十项制度，希望规范农民资金互助合作社的成长，为其创造较好的金融环境，但收效甚微。

严管之下为何还是出了问题？

记者找到了该区农民资金互助合作社的主管部门——区委农办，该办一位领导介绍，事发的合作社均做了两套账，账内资金应付检查，账外资金则悄悄投向非农领域，因而逃脱监管。

盐城市委农办一位部门负责人则表示，农办人员不是专业的金融管理人员，加之部门人手紧张，要让他们去监管一个金融组织运转，实在是有些勉为其难。

银联合作社法人代表蔡涛顺接受了新京报记者电话采访，他证实合作社的确有两套账存在。

蔡涛顺原是一所中学的副校长，在当地农民中有较高声望。银联合作社创办时，法人代表是他儿子蔡泽中，后来变更。

蔡涛顺承认，银联合作社没有将钱用在当地农业，而是投资了安徽天长市“上城风景”项目。但因合伙人涉嫌诈骗，该项目2013年4月经法院裁定，进入破产重整程序，项目无法按预期回款，致使其资金链断裂。

政府介入后，银联合作社先后数次许下承诺，分批兑付社员存款。但兑付期限和比例一再变更，很多人至今只拿到20%。

一名储户打电话找到蔡涛顺，蔡涛顺告知，正在安徽“找钱”，暂时不会回盐城。但不一会儿，蔡涛顺就被当地几位储户看见，他“喝得醉醺醺的，走在回家的路上”。

迟迟不能要回存款，众多愤怒的储户开始涌向政府，“广大社员情绪激动，多次围堵地方政府，社员代表持续上访，局面已到了难以控制的程度。”在一份报告中，盐城市一区政府如此写道。

因涉及数千农户、数亿存款，从2013年开始，几乎每年年底，盐城市各级政府都不得不面临这一令人十分头疼的问题。

储户认为，合作社是政府批准的，因之应该“谁批准谁监管，出了问题谁负责”。

盐城市一农办负责人对此叫苦不迭，他举例说，就像一个企业到工商部门登记，然后这家企业进行了违法犯罪活动，难道工商部门也应该对此负责吗？

试点该何去何从？

倒闭后遗症一直困扰着当地各级政府，这也让盐城市政府对合作社的发展从“大力提倡”变为“格外谨慎”。

风口浪尖之上，2013年，盐城市委农办下发文件，全面叫停新审批和登记农民资金互助合作社。

对于已有的农民资金互助合作社，盐城市则要求进一步规范，一方面清退不合格的合作社；另一方面，压缩合作社股金和互助金的规模，一般的不允许超过2000万元。农业规模经营和农户微型创业发展好、小额短期融资需求量大的乡镇，可以控制在5000万以下。

盐城市政府“三令五申”，要求农民资金互助合作社服务的对象必须是农业和农户，严禁跨区域、对非社员开展吸、贷业务，政府鼓励小额和短期贷款，要求单笔投放规模一般控制在5万元以下，特殊情况最高不超过15万元。

作为“盐城模式”的开创者，近两年来，盐城市各级政府不少精力被合作社倒闭后遗症所牵扯。相比于最开始的大力提倡，“倒闭风波”后，盐城市政府对农民资金互助合作社的发展显得格外谨慎。

但据江苏省农业产业发展研究中心课题组2014年8月发表的调查报告：盐城农民资金互助合作组织的发展，有效地促进了农村经济和社会的发展，农业规模化产业水平明显提升，农民创业得到有力支持。

盐都区尚庄镇番茄种植大户刘利、刘兆宏等加入资金合作社后，累计向合作社借款17万元实行大棚种植，每亩获利1万多元。为了收购当地农户编织的草帘，阜宁县硕集镇夏国明先后4次顺利从合作社融资，500多农户因此年人均增收3000多元。

与之相佐证，东台市安丰镇农民资金互助合作社去年披露，该社运营6年下来，在当地累计投放6亿元，支持了2000多户农民成功创业致富，4000多户成员从中获益。

一位农民资金互助合作社的股东不无忧心地告诉记者，“倒闭风波”之后，地方政府再无动力发展农民资金互助合作社。

盐城一农办工作人员坦承，制约农民资金互助合作社发展的因素很多，最突出的问题是，它的法律地位并不明确，盐城农民资金互助合作社采取的是农业部门审核，在民政部门按“民办非企业单位”注册登记。但是，按照我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》相关规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动，两者严重冲突。

他希望农民资金互助合作社作为一个新型的农村合作金融组织，能够得到国家相关部门至少是省级层面的确认，以制定出完善监管办法，明确监管主体，健全各项规章制度，更好地服务“三农”，但这些都不是一个地级市委、市政府能够解决的。

“快10年了，农民资金互助合作组织生存和发展仍然举步维艰，这项改革措施难以落实到位。”江苏省农业产业发展研究中心课题组认为，引导农民发展资金互助合作组织，是2006年后党中央一贯倡导的农村金融改革重要举措，但“上面放，下面望，中间一个顶门杠”现象仍然存在——同家庭联产承包责任制改革初期相似。